La monarchie parlementaire représente l’idéal qui respectera les valeurs dites républicaines.

Monarchies européennes.

Vendredi 6 février 2015 // L’Europe

L’avènement du « citoyen monarque »

On croit tout savoir des monarchies européennes et des rois qui règnent mais ne gouvernent pas. Dans un essai, Lue Heuschling, professeur de droit constitutionnel et administratif à l’Université du Luxembourg et docteur en droit public de la Sorbonne, rappelle qu’il existe en fait une grande diversité de monarchies et qu’un roi jouit aujourd’hui de pouvoirs et de droits bien distincts que ceux de ses aïeux. Le « citoyen monarque » a remplacé le « roi citoyen » !

On ne fait pas une monarchie constitutionnelle avec des souvenirs et de la poésie. » Cette sentence de Benjamin Constant datant de 1815. Lue Heuschling la place en tête de son ouvrage afin de nous inviter à la rigueur. Car c’est d’abord à un « détail » du droit luxembourgeois que ce constitutionnaliste entend consacrer son étude le statut électoral du Grand-Duc et des membres de la dynastie. Ses conclusions, cependant, touchent à une « théorie générale de l’État » et plus précisément à une théorie de la monarchie constitutionnelle encore à venir.

Notre auteur reconnaît s’être décidé à entreprendre une telle réflexion à la suite d’une curieuse affaire qui agita la presse puis le milieu politique luxembourgeois il y a maintenant dix ans.

Lors de ses traditionnels voeux de Noël 2004, en effet, le Grand-Duc Henri de Luxembourg, se réjouissant de la prochaine tenue du référendum sur le traité établissant une Constitution européenne - bien plus populaire dans son pays que dans le nôtre... - annonce à ses concitoyens qu’il ira lui-aussi voter. C’était la première fois qu’un chef de l’État luxembourgeois prenait un tel engagement. Après quelques semaines de réflexion, le gouvernement grand-ducal, alors dirigé par Jean-Claude Juncker, déclara qu’il ne saurait en être question, car le Grand-Duc risquerait d’y perdre sa neutralité ». Le professeur de droit constitutionnel pose aujourd’hui la question du droit de vote actif (celui d’élire) et passif (celui d’être élu), dans le cadre d’une éventuelle réforme constitutionnelle, qui pourrait voir Henri de Nassau réaliser son rêve. Car la tradition invoquée par un gouvernement luxembourgeois un peu surpris par l’initiative n’a jamais été aussi figée. Elle n’est pas non plus à l’image de ce qui s’observe dans les monarchies européennes.

En Belgique, il est vrai, le souverain n’est jamais allé voter. En Angleterre, les formulations générales du Representation of the People Act de 1983 n’excluent pas explicitement les membres de la famille royale du corps électoral et du vote passif Mais une règle classique du droit présume que le souverain n’est pas concerné par une loi parlementaire ( « Statues do flot affect the monarch »). C’est en fait surtout, l’usage qui interdit à la reine de se rendre dans un bureau de vote ; the Queen must remain politicallv neutral » rappelle le site Internet de la cour britannique. En Espagne, en revanche, le droit de vote actif du souverain est reconnu. Juan-Carlos s’est même déplacé quatre fois aux urnes durant son règne, à l’occasion de référendums : celui du 15 décembre 1976 sur la réforme politique de la Transition démocratique, celui du 6 décembre 1978 relatif l’adoption de la nouvelle Constitution, celui du 12 mars 1986 sur le maintien de l’Espagne dans l’Otan et celui du 20 février 2005 sur le susdit « traité établissant une Constitution européenne ».

L’enquête de Luc Heuschling au travers des textes, constitutionnels, législatifs ou normatifs régissant la vie des monarchies parlementaires, en Europe et au Japon, renvoie à de nombreux autres aspects de l’institution royale et à leur part d’ombre. Ainsi, nous apprenons que récemment, en 2012, l’affaire du Royal Consent ou consentement royal, a rappelé aux Britanniques qu’une proposition de loi relative aux intérêts royaux ne doit être débattue au Parlement qu’avec l’accord préalable de la reine, voire du prince de Galles. Il s’agissait de préparer les récentes réformes qui ont touché à la Couronne. Le Royal Consent peut, certes, après avis du gouvernement, être refusé. Et, on le sait, jamais un souverain britannique n’a refusé de signer une loi depuis le XVlll° siècle. Mais l’existence d’une dernière poche de pouvoir, outre-Manche, a surpris.

Le discours de Noël 2004 du Grand-Duc de Luxembourg marque, d’un autre point de vue, une rupture fondamentale. Henri de Luxembourg a été l’un des rares monarques à revendiquer, en public, le bénéfice du droit de vote actif, et à s’affirmer par conséquent comme un citoyen à part entière, disposant d’une liberté de pensée, d’opinion et d’action. On ne peut bien-sûr s’empêcher d’opérer un rapprochement avec Baudouin de Belgique qui brandit lui-aussi sa liberté de conscience, en 1990. On le sait, il se mit en congé du trône pour ne pas avoir à signer la loi autorisant l’interruption volontaire de grossesse : serait-il normal que je sois le seul citoyen belge à être forcé d’agir contre sa conscience dans un domaine essentiel ? avait alors dit le souverain. Une nouvelle conception de la monarchie constitutionnelle s’affirme, en fait, dans toute l’Europe. L’institution a connu, en toute discrétion, une mutation considérable, n focalisée non pas sur les pouvoirs de l’organe d’État, mais sur les droits et les libertés de l’individu qui est titulaire de la charge de monarque » (p. 32). La rupture est à la fois symbolique et juridique.

Il est désormais fait référence à la citoyenneté du monarque, au sens ou on l’entendait en 1789. Or, au cours du XlXe siècle, alors que la monarchie constitutionnelle était expérimentée, il paraissait alors inconcevable à tout monarque, notamment le roi des Belges, d’être considéré à l’égal des autres. Certes, Louis XVI fût en son temps qualifié de roi citoyen », mais c’était au sens traditionnel qu’il l’était, comme personne utile à la Patrie, comme le sera plus tard Louis-Philippe 1er . Autrefois ignorée, « cachée » derrière le statut d’organe d’État, la qualité de citoyen prend le devant, surtout lorsque l’organe d’État se vide de tout pouvoir réel » nous précise encore notre auteur. Il est vrai que des réformes constitutionnelles successives, ont incroyablement affaibli et limité l’autorité royale.

Certains signes précurseurs de cette normalisation citoyenne pointaient, cependant, qui aurait pu retenir l’attention des plus avertis. Les dynasties régnantes se sont d’abord données des noms de familles spécifiques. Le nom patronymique de la Famille d’Angleterre est « Mountbatten-Windsor ». Il fait pour la première fois son apparition sur l’acte de mariage de la princesse Anne et du capitaine Mark Philipps, à l’abbaye de Westminster, le 14 novembre 1973. Autre signe de normalisation : le régime législatif ordinaire pour le mariage du prince Charles avec Camilla Parker, en 2005, en complément au Royal Marriages Act de 1772. La tendance, aujourd’hui, à considérer l’abdication d’un monarque comme un droit découlant de sa qualité d’individu, procède de la même logique. Mais ce droit subjectif n’est pas toujours allé de soi, et il continue, du reste, à être dans certains cas sérieusement encadré. En Grande-Bretagne, la lettre d’abdication d’Édouard VIII, signée le 10 décembre 1936, ne pût être considérée que comme une lettre d’intention. Elle nécessita le vote d’une loi spécifique... tout comme la récente abdication du roi Juan-Carlos.

La monarchie constitutionnelle est bien un oxymore et un mot caoutchouc ». Au XVIII° siècle, avec la Révolution française, une science du droit constitutionnel devint possible. L’adjectif « constitutionnel » renvoyait alors au programme de la modernité des Lumières. Du choc de deux univers opposés, celui de la souveraineté nationale et celui du souverain, sont nés des formes tantôt heureuses, tantôt monstrueuses, qui n’en sont pas moins, pour celles qui sont venues jusqu’à nous, de véritables empilements de solutions. Il n’existe pas une seule forme de monarchie constitutionnelle mais plusieurs. Si la Suède, par exemple, est ce qu’on appelle parfois « le degré zéro de la monarchie » - à tort, car le principe sucessoral, l’essence même de la monarchie, y est bien présent... -, il est des monarchies qui continuent à accorder de nombreux pouvoirs au chef de l’État, voire à le considérer comme détenteur d’une partie de la souveraineté - à Monaco et au Liechtenstein.
La question de savoir si le Grand-Duc de Luxembourg peut se rendre aux urnes renvoie aussi à ce que Luc Fleuschling appelle « le nébuleux principe de neutralité du chef d’État » et note qu’il s’agit d’une norme constitutionnelle souvent non écrite. Il rappelle que Benjamin Constant semble avoir l’un des premiers à parler de « neutralité » du monarque, dans ses fameuses Réflexions sur les constitutions. Les termes qui s’y réfèrent peuvent toutefois varier, dans les textes constitutionnels contemporains.

Au Luxembourg, il y a obligation pour le chef d’État d’être un « symbole de son unité », depuis 1998. Cette formulation est directement inspirée du texte de la Constitution espagnole de 1978, selon laquelle le roi « est chef de l’État, symbole de son unité et de sa permanence ». Luc Heuschling insiste sur le fait qu’il faille avec grande prudence confie un rôle symbolique à une personne et préfère que le monarque symbolise l’unité de l’État plutôt que celle de la nation. L’institution qui est à même de représenter au mieux une société dans la complexité est bien le Parlement. L’unité symbolique de l’ensemble des organes de l’État, séparés pour le bien de la démocratie, est nécessaire « le roi règne mais ne gouverne pas » disait déjà Adolphe Thiers 1797-1877. Il ne prend pas part aux disputes entre les partis, même s’il dispose d’un pouvoir d’influence dans ses rencontres avec tel ou tel. Dans ce domaine aussi, la part d’ombre sur le réel pouvoir d’influence du roi est toujours grande.
Au fil des pages, on s’interroge sur le fait que la République française ne se soit jamais posé la question de l’électorat actif du chef de l’État. Luc Heuschling déplore, lui, que les théories générales du droit constitutionnel, en Europe, dans leurs approches comparatives, négligent encore trop la monarchie constitutionnelle contemporaine. La « nature évolutive de la monarchie » joue cependant un rôle fondamental pour le renforcement des démocraties.

La logique d’humanisation du monarque, elle, avait été énoncée par Sieyès dans son célèbre discours du 7 septembre 1789 il y distingue le roi « chef de la nation » du roi « considéré comme individu ». Deux ans plus tard, dans sa Flûte enchantée, Mozart faisait dire du prince Tamino « - C’est un Prince. - Plus que cela, c’est un homme ! »

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