Fonctionnaires.

L’enquête vérité.

Mercredi 6 juin 2012 // La France

Drapeau de FranceLe plus grand plan social de l’histoire du pays ! C’est ainsi que Terra Nova désigne la fameuse règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Selon ce think tank proche de François Hollande, elle aurait « abouti à de véritables saignées dans certains ministères ». Dès lors, rien d’étonnant à voir le nouveau président de la République défendre une tout autre philosophie. Avec lui, c’en est fini de la réduction des effectifs. Il annonce au contraire la création de 65 000 postes au cours de son quinquennat, essentiellement dans l’Education nationale. Ces embauches viendront-elles grossir le nombre total de fonctionnaires ? Non, répond Hollande, qui promet qu’elles s’effectueront à solde nul en supprimant d’autres emplois publics. Ce qui correspondra à 13 000 départs à la retraite non remplacés chaque année. Et il précise que seront concernées « toutes les autres administrations, hormis l’éducation, la sécurité et la justice ». Reste qu’à moins de se dédire, cette dernière affirmation risque de poser un sérieux problème, car un rapport parlementaire d’octobre 2011 nous apprend que le nombre de fonctionnaires partant à la retraite devrait s’établir à environ 40 000 par an, dont la moitié dans l’éducation, la sécurité et la justice. Conséquence mathématique de cette précision : pour respecter sa promesse, le chef de l’État va devoir procéder chaque année au non-remplacement de 13 000 agents sur 20 000. Soit non plus un sur deux, mais bien.. ; deux sur trois. Impensable, bien sûr. Voilà sans doute pourquoi il est jusqu’ici resté très vague sur la mécanique précise de sa mesure. Et comme disait la grand-mère de MartineAubry, « quand c’est flou, c’est qu’il y a un loup »...

Tout aussi peu disert sur les détails du plan de recrutement de 65 000 fonctionnaires supplémentaires, Terra Nova condamne donc avec ardeur le principe de un sur deux : Quoique la boîte à idées du PS ne se contente pas de fustiger cette « politique aveugle ». Elle situe le point de départ de la curée à 2002, date à laquelle les différents gouvernements de droite auraient commencé à procéder à des centaines de milliers de suppressions de postes dans la fonction publique. Intarissable sur le sujet, le think tank ne fait pas cavalier seul. Élus, leaders syndicaux, responsables d’associations d’usagers..., ils sont des dizaines de personnalités à crier au scandale. Tapez le mot"démantèlement" sur Google et l’outil prédictif du moteur de recherche vous orientera instantanément vers l’occurrence "démantèlement du service public ».

Récurrente, l’accusation peut se résumer ainsi : partout, de l’école à l’hôpital en passant par les tribunaux et les commissariats, l’État se désengage de ses missions en réalisant des coupes sombres dans ses effectifs.

Description alarmante d’un pays en voie de déliquescence ou raccourci simpliste ?Au risque de paraître assommante, l’analyse objective de la situation ne peut s’épargner une kyrielle de chiffres officiels. Que nous apprennent-ils au juste, ces Chiffres ? Qu’au 31 décembre 2009 (dernières données disponibles), la France comptait 5,3 millions de fonctionnaires (6 millions en incluant le secteur associatif chargé de missions publiques). Soit 5 000 de plus que l’année précédente. Des effectifs quasi stables à court terme, mais en hausse très marquée sur une plus longue période. Ainsi que le révèle le rapport annuel de la fonction publique, ils se sont accrus de 694 000 personnes entre 1998 et 2009.

Plus instructive encore, la progression en plus d’un quart de siècle du nombre de fonctionnaires rapportée à la population. D’après la Cour des comptes, elle a été deux fois plus rapide (36% contre 18) entre 1980 et 2007. La différence de rythme s’est même accélérée si l’on se réfère à la dernière décennie (13,6 % au lieu de 6,3). Enfin, toujours entre 1998 et 2009, l’emploi public a connu une croissance beaucoup plus forte que celle de l’emploi privé (15,1 % contre 9,4). Il représente aujourd’hui 20,4 % de la population active, contre à peine 19 % dix ans plus tôt. Seuls les pays nordiques font "mieux" Notons que la France n’a pas à rougir des comparaisons internationales : avec 90 emplois publics pour 1000 habitants, elle est dans le peloton de tête de l’OCDE. Là aussi, derrière des contrées scandinaves hors concours par rapport au reste du monde.

Bref, on a beau triturer les statistiques, pas une ne vient démentir ce constat : loin de s’essouffler, les effectifs de la fonction publique poursuivent leur ascension. Dans ce cas, à quoi a bien pu servir cette nouvelle règle du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux ? Elle a fait son oeuvre vis-à-vis.., des fonctionnaires de l’État.

C’est l’un des particularismes du système français, dans lequel cohabitent trois grands corps : la fonction publique d’État (FPE) chargée des missions régaliennes (justice, police, budget, etc.), la fonction publique territoriale (FPT) regroupant les agents des collectivités, et la fonction publique hospitalière (FPH). Seule la première est concernée par le principe du "un sur deux". At*cours de la campagne présidentielle, Nicolas Sarkozy avait fait part de son intention de l’étendre aux collectivités. Ce projet étant de fait enterré, il laisse place à celui de François Hollande, qui ne prévoit rien de particulier à propos des fonctionnaires territoriaux.

Quoi qu’il en soit, faute d’une égale répartition des efforts durant le précédent quinquennat, ce qui a été économisé d’un côté par les fourmis étatiques fut largement compensé par les embauches de cigales locales. Pour 2009, dernière année mesurée, les chiffres sont sans appel : tandis que le nombre de postes au sein de la FPE a diminué de 29 000, la FPH et la FPT en ont profité pour recruter respectivement 15 000 et 35 000 personnes. Et ce jeu de vases communicants à somme positive ne se limite pas à la période la plus récente. Contrainte de compenser les effets de l’instauration de la RTT dans les hôpitaux, la FPH continue d’embaucher massivement depuis 2000. Ces vingt dernières années, on constate que les effectifs des ministères ont progressé près de quatre fois moins vite que la population active. Pendant ce temps, ceux des collectivités gonflaient près de six fois plus vite. Bien entendu, le transfert des compétences résultant de la décentralisation explique en partie le phénomène. Reste qu’elle a bon dos, la décentralisation...

Directeur général de l’Insee, Jean-Philippe Cotis s’est penché sur cette question à l’occasion de son rapport 2010 sur la situation des finances, d’horaires absurdes et de promotions totalement déconnectées des compétences. Dans les mêmes circonstances, les salariés du privé ne seraient pas plus zélés. En la matière, le pire se trouve dans la fonction publique territoriale. Au gâchis précédemment évoqué s’ajoute le clientélisme des élus qui recrutent à tout-va sans se soucier le moins du monde de la notion de finance publique.

Que suggérez-vous pour mettre un terme à ces dysfonctionnements ?

Avant toute chose, il est grand temps que les collectivités se mettent à ajuster leurs dépenses à leurs recettes. Car pour le moment, c’est le contraire qui se produit. Lorsque les élus locaux réalisent que leur budget recrutement est trop serré, ils se contentent d’augmenter les impôts sans jamais songer à freiner leurs embauches.

L’autre grand défi est donc de remotiver les agents afin de leur faire retrouver le sens du service public. La meilleure solution consiste sans doute à créer des passerelles entre les métiers et les différentes administrations. Pourquoi ne permettrait-on pas aux aides-soignantes qui en ont la capacité de devenir, infirmières ? Ce n’est qu’un exemple parmi d’autres, mais il donnerait un signal fort.

Propos recueillis par Frédéric Georges-Tudo de Valeurs actuelles.

Michel Godet "Trop d’agents pour trop peu de service public"

D’après l’économiste Michel Godet, les fonctionnaires sont trop nombreux et totalement désinvestis. Un jugement implacable que cet iconoclaste justifie avant tout par un management défaillant. Explications.

Selon vous, la France compte trop de fonctionnaires. Qu’est-ce qui vous permet d’affirmer cela sans la moindre hésitation ?

C’est la triste réalité. Il suffit de comparer les effectif de notre fonction publique avec ceux de nos voisins pour prendre la mesure du problème. Que ce soit par rapport à notre population ou par rapport à notre richesse, la dérive est évidente. Notre pays est clairement suradministré. Mais je ne considère pas pour autant que l’État doive se désinvestir. Bien au contraire même, car nous avons besoin d’une administration qui tienne toute sa place dans la vie de la cité. C’est là tout le paradoxe. À l’arrivée, nous avons trop de fonctionnaires et pas assez de service public. Preuve en est, l’hôpital qui a recruté plus de 100 000 infirmières au cours de la dernière décennie et qui ne parvient toujours pas à assurer sa mission correctement.

Des effectifs pléthoriques, mais un État insuffisamment présent... Comment est-ce possible ?

Tout s’explique par un cruel manque d’efficacité. Ne tournons pas autour du pot : la majorité de nos fonctionnaires ne travaille pas assez. Ceux-ci bénéficient de trop de vacances, beaucoup se tournent les pouces ou partent avant l’heure, et leur taux d’absentéisme est phénoménal. J’ai conscience que cette sentence va faire bondir, mais cela ne la rendra pas moins réelle. Il faut voir le nombre d’agents qui appellent leur service des ressources humaines afin de connaître leur solde de jours de congé pour enfant malade... Reste que pour une large part, ce n’est pas de leur faute. Tout vient de certains managers très souvent défaillants, incapables de motiver leur rénumération au mérite ? Du côté des centrales syndicales, ce genre de raisonnement irrite au plus haut point. « Les politiques d’austérité ont appauvri les capacités des services publics à intervenir », préfère dénoncer la FSU dans un récent communiqué. « Les faits nous montrent pourtant que la qualité du service rendu est déconnectée du nombre de fonctionnaires employés, rétorquer Agnès Verdier-Molimé. Alors que nous en avons environ 1,5 million de plus qu’en 1980, la plupart de nos concitoyens se plaignent d’un désengagement de l’État. Arroser davantage ne servirait donc à rien ; il est au contraire grand temps de mettre fin à cette fuite en avant. »

Sans chercher à stigmatiser qui que ce soit, la question de la sur administration mérite d’être posée. Une chance pour notre pays, des solutions existent sans remettre en question sa sacro-sainte conception du service public. La première est bien sûr Internet. « Nous n’en sommes qu’aux prémices de ce que permet la dématérialisation des procédures administratives, explique Jean-François Verdier. Les gains de productivité qui en découlent nous autorisent à jouer sur les effectifs de manière phénoménale, tout en améliora la qualité de nos missions. Qui va se plaindre de télé-charger un formulaire depuis son fauteuil en lieu et place d’une attente de deux heures dans une préfecture ? Nous avons donc à notre disposition un gisement historique d’économie, qu’il serait insensé de laisser passer. »

Un emploi sur cinq, en France, est un emploi public

Il est également indispensable de repenser l’organisation de nos administrations. « Notamment à travers la mise en place de guichets uniques, suggère Gilles Pedini. Prenons, parmi tant d’autres, l’exemple des aides à la création d’entreprise. Chacun peut en demander auprès de Pôle Emploi, des CCI, des communes, des conseils régionaux, des préfectures, etc. Un regroupement au sein d’une même structure n’aurait que des avantages. Tant pour les finances publiques que pour les futurs entrepreneurs. »

Si de telles mesures rencontrent un consensus quasi général, d’autres relèvent du choix de société et nécessiteraient un vrai courage politique. Citons pêle-mêle le regroupement des petites écoles de campagne, la fermeture des postes désertées faute d’habitants, la suppression des inutiles départements, la réévaluation des systèmes de récupération horaire accordés à certains agents. Sans oublier l’idée sulfureuse d’un service public recentré sur... le service du public ! Ira-t-on un jour jusqu’à exiger de la totalité des caisses primaires d’assurance maladie qu’elles ouvrent le mercredi ? « Il faudrait pour cela que l’intérêt des mères de famille usagères de la Sécurité sociale passe avant celui des mères de famille agents de la Sécurité sociale, ironise Agnès Verdier-Molinié. Une révolution. »

Revenons sur un dernier chiffre : tandis que le poids de l’emploi public dans l’emploi total est de 20,4 % en France, il se situe autour de 15 dans la plupart des pays de l’OCDE : C’est le cas notamment de beaucoup de nos voisins européens, en rien sous-administrés. À défaut de reproduire ce schéma de manière mécanique, voilà au moins de quoi nous fixer un cap.

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