L’Union Européenne : le poison des peuples.

Mercredi 7 mai 2014 // L’Europe

Pourquoi, à propos de l’Union européenne, parler de « gouvernance » qui est un anglicisme ? C’est que le terme exprime le fait, jusque dans son caractère indéfini, que l’Union n’est pas un État et que, moins qu’une fédération, elle est plus que bien des confédérations. De fait, c’est un objet de type nouveau en droit international auquel on ne peut guère appliquer les critères usuels.

Ce côté spécifique n’a pas été modifié par le traité de Lisbonne de 2007, mais la complexité de l’organisation a été considérablement accrue.

L’Union européenne compte en effet désormais six têtes, largement indépendantes les unes des autres. Au président de la Commission s’est ajouté le président de l’Union, élu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable. Mais la présidence du Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement (organisme apparu en 1975 et intégré dans l’organigramme de l’Union par le traité de Lisbonne), qui tourne tous les six mois, continue à jouer son rôle, en particulier pour la préparation et la tenue des sommets européens. Tout le monde pensait disparaîtrait de fait après Lisbonne.

À quoi il faut ajouter le président de la Banque centrale européenne, totalement indépendant, et le président de l’Euro-groupe (formé par les ministres des finances des pays qui ont adopté l’euro) dont le rôle (officiellement informel !) a pris du poids depuis la crise de 2008. Ce dernier est désormais désigné pour un mandat de deux ans et demi renouvelable. Ajoutons enfin que le rôle du Parlement a été amplifié. Son président doit donc être considéré comme le sixième responsable dirigeant de l’Union. Ainsi est-on passé, depuis Lisbonne, de trois responsables principaux (le président de la Commission, le président du Conseil européen - mais, tournant pour six mois, ses pouvoirs restaient limités - et le président de la BCE) à six...

DOMAINE COMMUNAUTAIRE ET DOMAINE INTERÉTATIQUE

Pour y voir clair dans ce dédale, il faut avoir un certain nombre de catégories en tête. D’abord, le système repose sur la coexistence, et même l’interpénétration, d’un domaine supranational intégré (le domaine « communautaire ») et d’un domaine inter étatique. Dans ce second domaine, les décisions doivent être prises à l’unanimité, car le cadre reste celui des souverainetés nationales. Dans le domaine communautaire, en revanche, les décisions sont en principe prises à la majorité qualifiée, en fait une double majorité, représentant 55 % des États et 65 % de la population de l’Union. Mais, certaines décisions du domaine communautaire réclament toujours l’unanimité.

La Commission de Bruxelles gère le domaine communautaire. Elle est « la gardienne des traités Comprenant un commissaire par pays membre, elle est indépendante des gouvernements. Elle a seule le droit de proposer des modifications aux traités européens, disposition essentielle qui est la base de son pouvoir et qui la rend incontournable. Elle prépare des « recommandations », que les pays membres ne sont pas obligés d’accepter, des « directives », qu’ils doivent suivre mais qu’ils peuvent traduire à leur manière dans leur droit national et des « règlements » transcrits tels quels dans le droit interne des pays membres. On estime ainsi que 8o % du travail législatif du parlement français provient en fait de Bruxelles...

LE DOMAINE COMMUNAUTAIRE S’ÉTEND

Le domaine de compétence de la Commission concerne principalement la gestion et la réglementation du marché unique. Depuis le traité de Rome, en 1957, ce marché unique s’est régulièrement développé, notamment avec l’« Acte unique » de 1986. Ainsi du monopole de représentation de l’Union dans les négociations douanières internationales - les États membres ne peuvent plus défendre directement leurs intérêts commerciaux. L’euro et l’union monétaire sont à part, tandis que la politique extérieure et la défense relèvent des États. Mais le domaine communautaire s’étend régulièrement : à Amsterdam, en 1997, on y a fait entrer l’espace de libre circulation des personnes sans contrôles frontaliers (« espace Schengen »), établi par les accords de Schengen entre la majorité des pays membres. Ont suivi les questions d’immigration, de crime organisé et la création d’un espace judiciaire européen, avec des décisions prises désormais à la majorité et non plus à l’unanimité.

Cependant, les États restent très présents dans le processus de décision de l’Union : en effet, nombre de domaines (politique extérieure, défense, politique sociale et fiscale) continuent à relever du domaine intergouvernemental. En outre, le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement - dont le rôle s’est encore accru avec la crise, car les principales innovations récentes, on va le voir, sont interétatiques est intergouvernemental par définition. D’autre part, dès l’origine, les États sont présents par le biais du Conseil des ministres européens, qui regroupe les ministres des différents domaines concernés (conseil économique et financier, conseil « des affaires générales » pour les ministres des Affaires étrangères, etc.). Le rôle de ce Conseil est d’entériner, ou pas, les propositions de la Commission. L’organisme concerné (fort peu connu) est le Coreper, ou Comité des représentants permanents, qui réunit les représentants des États auprès de l’Union et assurent une interface permanente entre la Commission et les gouvernements nationaux. Dans la pratique, et au-delà des textes, les gouvernements sont pleinement associés aux travaux de la Commission et les décisions sont en général prises par consensus, même quand le vote majoritaire est prévu.

Si on reste donc encore largement dans le domaine de la coopération entre les États, la tendance supranationale est nette. En cas de divergence entre la Commission et les gouvernements, c’est la Cour européenne de justice de Luxembourg qui tranche ; or, sa jurisprudence a toujours été favorable à l’extension de l’intégration.

Un nouvel acteur a vu son rôle croître considérablement avec le traité de Maastricht (1992) et encore plus avec celui de Lisbonne : c’est le Parlement européen qui vote et peut refuser le budget proposé par la Commission dont il élit le président auparavant celui-ci était choisi par les gouvernements.

Le traité de Lisbonne a tenté de renforcer le poids de l’Union européenne au niveau international en se dotant d’un président. Ce dernier est épaulé par un responsable de la politique extérieure, qui est en même temps vice-président de la Commission, et dispose d’un service diplomatique européen, le Service d’action extérieure. Pour la première fois, les attributions de l’Union européenne s’étendent ainsi à la politique extérieure et à la défense, qui passent donc dans le domaine communautaire et, plus…

L’Union européenne en dates

  • 18 AVRIL 1951 : CRÉATION DE LA CECA
  • Le traité de Paris, ratifié par la France, l’Allemagne (RFA), l’Italie, la Belgique, le Luxembourg et les Pays- Bas, institue la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier.
  • 25 MARS 1957 : RATIFICATION DU TRAITÉ DE ROME Signés par les membres de la CECA, il prévoit la création de la Communauté économique européenne (CEE), c’est-à-dire la mise en place d’un marché commun.
  • 14 JANVIER 1962 MISE EN PLACE DE LA PAC
  • La Politique agricole commune voit le jour. Objectifs affichés : sauvegarder et promouvoir l’agriculture européenne.
  • 13 MARS 1979 : MISE EN PLACE DU SME
  • Les pays-membres voient leur monnaie devenir solidaires pour défendre les taux de change
  • FÉVRIER 1986 : MISE EN PLACE DE L’ACTE UNIQUE Le marché commun laisse sa place au marché unique.
  • 19 JUIN 1990 : ACCORD DE SCHENGEN
  • Sont supprimes les obstacles réglementaires a la libre circulation des personnes, des biens, des marchandises et des services dans la zone Schengen.
  • FÉVRIER 1992 : RATIFICATION DU TRAITÉ DE MAASTRICH
  • C’est l’acte de création de l’Union européenne. Ce traité prévoit l’instauration d’une citoyenneté européenne, une Union économique et monétaire et le renforcement des pouvoirs du Parlement européen.
  • 101 JANVIER 1999 : INSTAURATION DE LA MONNAIE UNIQUE
  • L’euro devient la monnaie unique dans la « zone euro » dont ne font pas partie tous les membres de l’Union européenne. Le Royaume-Uni et la Suède, par exemple, conservent leur monnaie nationale.
  • 29 MAI 2005 : LE NON » L’EMPORTE
  • Le référendum pour la ratification du Traité pour l’établissement d’une Constitution européenne est rejeté en France et aux Pays-Bas.
  • 13 DÉCEMBRE 2007 : RATIFICATION DU TRAITÉ DE LISBONNE
  • Suite à l’échec du référendum de 2005, le Conseil européen décide de faire passer les ratifications du Traite de Lisbonne par voie parlementaire
  • 19 NOVEMBRE 2009 UN PRÉSIDENT POUR LE CONSEIL EUROPÉEN
  • Le Belge Herman Van Rompuy devient le premier président du Conseil européen.

Simplement, intergouvernemental, même si le vote à l’unanimité reste de rigueur. Fait nouveau, le traité prévoit une clause d’assistance entre ses membres, étendue jusqu’aux menaces concernant l’énergie.

AMBIGUÏTÉ FONDAMENTALE

Cela étant dit, une vraie défense européenne est encore loin de voir le jour. La sécurité de l’Union continue à être assurée par l’OTAN et par les pays membres les plus actifs en matière de défense. Finalement, l’ambiguïté fondamentale de l’Union européenne - la juxtaposition complexe d’une structure intégrée et d’une structure intergouvernementale - reste entière. Notamment parce que l’Exécutif de l’Union se présente comme un « système » mixte où la Commission retient ses compétences alors qu’en face d’elle, le Conseil européen est investi de l’orientation et de la direction politique au plus haut niveau. L’on pourrait même parler d’un exécutif « dualiste » qui pose d’ores et déjà des problèmes de coordination.

La crise de 2008 a entraîné l’apparition de nombreux organismes nouveaux dont la caractéristique commune est de reposer sur des traités interétatiques. Deux raisons à cela. D’abord, la difficulté de modifier les traités de l’Union. Ensuite, le fait que tous les pays, à commencer par le Royaume-Uni, n’appartiennent pas à la zone euro.

Le plus important d’entre eux est le Pacte budgétaire - autrement dit le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) signé en décembre2011, qui vise à rectifier les insuffisances du « pacte de stabilité » de Maastricht en soumettant les budgets des pays membres au contrôle de Bruxelles, avec sanctions financières à la clé s’ils dépassent 3 % de déficit budgétaire (ou 0,5 % de déficit structurel) ou 6o % d’endettement par rapport au PIB annuel. On voit là un parfait exemple d’interpénétration entre l’interétatique le Pacte budgétaire est en dehors des traités de l’Union et le communautaire, puisqu’il est appliqué par la Commission et comporte une très sérieuse réduction de la souveraineté des pays membres. Et on remarquera que son titre comprend justement le mot si flou et si peu juridique de « GOUVERNANCE. »

Cette même interpénétration se retrouve au niveau de l’Euro-groupe, organisme essentiel mais informel, on l’a vu. Cependant, désormais, c’est lui qui compte ! Comment s’en tire-t-on ? L’Euro-groupe se réunit juste avant le Conseil des ministres de l’Économie et des Finances de l’Union (Ecofin). Celui-ci entérine les décisions de l’Euro-groupe, mais ne votent que les ministres des pays participant à l’euro. Dès mai 2010, un fonds européen de stabilité financière - devenu, en 2012, le Mécanisme européen de stabilité financière, a été créé pour doter l’Europe d’une capacité de financement, avec l’aide du FMI, de 750 milliards d’euros, en cas de nouvelle crise financière.

Ces différents organismes, en fait tout ce bricolage institutionnel, ont été établis pour tourner deux problèmes essentiels. D’une part, le fait que l’union monétaire a été établie sans union budgétaire et fiscale entre les pays membres. D’autre part, la difficulté liée au fait que la BCE n’a pas le droit de prêter de l’argent aux pays membres - même si Mario Draghi a en fait largement contourné cette disposition par ses mesures « non-conventionnelles ». Enfin, la crise a mis en lumière la grande vulnérabilité du système bancaire, qui restait compartimenté entre les différents pays, chacun exerçant plus ou moins bien son propre contrôle sur ses banques. D’où la décision de créer une « union bancaire ».

La première étape a été la mise en place, au niveau de l’euro-zone, d’un système unique de supervision des activités bancaires, confié à la BCE, qui aura à contrôler directement les 130 banques européennes les plus importantes. Elle pourra se saisir, si elle le décide, des dossiers moins importants qui restent sous le contrôle des régulateurs nationaux.

La deuxième étape vient d’être franchie, avec la création d’un fonds de « résolution » des banques en difficulté, par restructuration ou liquidation si nécessaire. Ce fonds va être doté, sur plusieurs années, d’un capital de 55 milliards d’euros, ce qui n’est rien en cas de grave crise...

LES PERSPECTIVES INSTITUTIONNELLES

Mais toutes ces nouvelles créations sont des rustines posées sur les problèmes structurels de l’Union. Qu’envisage-t-on pour réellement améliorer les choses ? Beaucoup de pro-Européens pensent et disent « la situation actuelle est la preuve qu’il n’existe qu’une seule solution la Fédération ! » Le sujet est sur la table depuis longtemps ; il a été relancé par Joschka Fischer en 2000, et parfois évoqué par Angela Merkel ; il consisterait en gros à faire de la Commission un véritable exécutif européen élu par le Parlement européen ou par les peuples, le Conseil des ministres devenant une deuxième chambre représentant les États. Mais il faudrait pour cela de nouveaux traités qui, actuellement, n’auraient aucune chance d’être ratifiés. D’autant plus que c’est encore plus difficile à vingt-huit qu’a six, neuf ou douze... En fait, le fond de la question est qu’il n’existe pas de peuple européen...

Conscients du problème, les auteurs du traité de Lisbonne avaient inscrit la possibilité de coopérations renforcées », permettant à certains États d’aller plus loin que les autres. Après tout, tous les pays ne sont pas membres de la zone euro ou de l’espace Schengen. Le système est le suivant : neuf États membres suffisent à engager la procédure ; il faut l’accord de la Commission, du Conseil des ministres et du parlement.

En fait, on pensait surtout à la défense européenne, qui paraissait en bonne voie à la suite du sommet de Bruxelles en 2003, après plus de 40 ans de blocage. Une force armée de défense européenne était envisagée permettant à l’UE, le cas échéant, de mener ses propres opérations sous son propre commandement. Mais le refus persistant de la Turquie au sein de l’Otan et la frilosité de la plupart de nos partenaires ont fait échouer le projet. Seules ont eu lieu, en particulier dans les Balkans et en Afrique, des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix, sous commandement d’une « nation-cadre » - celle dont les forces engagées dans l’opération sont les plus importantes. Ce n’est certainement pas inutile, mais ce n’est pas une défense européenne.

DE QUOI S’AGIT-IL ?

Le plus probable est que l’on va continuer à tenter de colmater les voies d’eau. Mme Merkel a lancé l’idée de « traités de réforme », destinés à accroître le degré de coopération et de coordination économiques entre les États membres.

Mais, au-delà des problèmes de l’euro, la crise ukrainienne a fait apparaître de façon criante les défauts de la gouvernance de l’Union un processus de décision terriblement lent et dysfonctionnel, incapable d’arbitrer entre impératifs économiques et politiques. Si elle veut s’affirmer dans le monde et ne pas rester finalement une simple zone de libre-échange ouverte à toutes les influences extérieures, elle doit au moins améliorer ses procédures de décision et raccourcir ses temps de réaction.
On pourrait imaginer, par exemple, de réorganiser la Commission pour pallier les conséquences de l’augmentation du nombre de commissaires, en les regroupant en « collèges » par grande fonction. On pourrait imaginer des procédés de même nature pour réorganiser le fonctionnement du Conseil européen devenu, à 28 pays, fort lourd. Cela n’imposerait pas de modifier les traités existants. Gouvernance ou pas, la prise de décision politique devrait retrouver la priorité par rapport à la simple gestion technique et à la prolifération réglementaire. « Politique d’abord »...

La crise ukrainienne a fait apparaître de façon criante les défauts de la gouvernance de l’Union : Un processus de décision terriblement lent et dysfonctionnel, incapable d’arbitrer...

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