Immigration : La Lente résignation des États.

Mardi 21 octobre 2014 // L’Europe

Les pays de l’Union européenne mais ils ne sont pas les seuls n’ont presque plus aucune marge de manœuvre en matière de politique migratoire au sein de leurs frontières. La faute à une succession d’accords internationaux leur interdisant toute décision souveraine en ce domaine. La faute, aussi, à une certaine idéologie.

 Il n’est pas inutile de retracer brièvement les principales étapes de cette communautarisation. La France a fait partie des cinq pays signataires de l’accord Schengen en 1985, accord dont les modalités de mise en œuvre ont été précisées en 1990 et qui a abouti à la libre circulation dans l’espace Schengen en 1995. Cette communautarisation des frontière entraîna la nécessité d’harmoniser la gestion des frontières (Frontex, 2004), et la politique des visas (2005). D’autres pays ont progressivement rejoint les premiers signataires et 26 pays figurent désormais dans l’espace Schengen, dont 22 pays de l’UE auxquels se sont ajoutés l’Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein. En 1992, la question migratoire a fait son entrée dans ce qu’on a appelé le 3e pilier du traité de Maastricht, relevant de la coopération intergouvernementale. En 1997, le traité dAmsterdam a intégré l’acquis Schengen - avec des protocoles spéciaux pour le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark - et le sommet de Tampere a justifié la nécessité d’une politique d’immigration commune par les besoins démographiques et économiques. L’UE s’est dotée de diverses directives, mais a échoué à trouver un consensus sur les migrants économiques. Le Traité de Lisbonne, qui est entré en vigueur au 1er janvier 2009, communautarise la politique migratoire à l’exception de la fixation du volume d’entrées, sur chaque territoire national, des étrangers en provenance des pays tiers « dans le but d’y rechercher un emploi salarié ou non salarié. »

BRAS DE FER JURIDIQUE

Mais on aurait tort de penser que cette communautarisation est seule responsable de l’impuissance politique à réguler à la baisse les entrées d’étrangers. La première épreuve a été le bras de fer juridique, lors de la suspension de l’immigration décidée par le gouvernement de Jacques Chirac sous la présidence Valéry Giscard d’Estaing, en juillet 1974, suite aux anticipations négatives en matière de chômage après la crise pétrolière. Contrairement à la légende, ce n’est pas VGE qui a introduit le regroupement familial, lequel a toujours existé à défaut d’être organisé. C’est une décision du Conseil d’État qui l’a rétabli, après l’interdiction du gouvernement. Il est donc redevenu légal en 1975. Un décret du 29 avril 1976 a seulement énoncé les conditions de ressources et de logement. Ce décret gouvernemental a été le produit du bras de fer gagné par le Conseil d’État et non d’une largesse gouvernementale. Le Conseil d’État allait avoir à nouveau la possibilité de se prononcer sur la question dans un arrêt du 8 décembre 1978, dans lequel il instituait le « droit à mener une vie familiale normale » en se fondant sur le préambule de la Constitution de 1946, selon lequel « Ici nation assure à l’individu et à sa famille les conditions nécessaires à leur développement. » Il s’agit là de décisions françaises fondées sur le droit interne et qui ne doivent rien à l’Europe, qu’il s’agisse de l’UE ou de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH). La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, signée en 1950, a été ratifiée en 1973, mais il faudra attendre un arrêt du 19 avril 1991 pour que le Conseil d’État intègre explicitement dans sa décision l’article 8 de la Convention qui énonce le droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale, impératif qui sera intégré en 1997 à la politique migratoire par Jean-Pierre Chevènement. Ni la CEDH, ni la Cour de justice de l’UE (CJU) ne reconnaissent un droit au regroupement familial, au motif qu’une vie familiale normale est également possible dans le pays d’origine pour la première et au motif qu’un droit subjectif au regroupement familial priverait les États d’une certaine marge d’appréciation lors de l’examen des demandes pour la seconde. L’idée selon laquelle tous les empêchements à la maîtrise des flux migratoires viendraient de décisions supranationales est donc erronée. Les États ont leur part de responsabilité dans l’impuissance politique sur la maîtrise des flux migratoires. Cette responsabilité n’est d’ailleurs pas affaiblie lorsqu’il s’agit de décisions européennes auxquelles ils ont consenti.

Les États européens, qu’ils soient dans Schengen ou hors Schengen, se trouvent, à différents degrés, largement impuissants en raison de leurs engagements et des standards élevés en matière de droits de l’homme qu’ils se sont imposés et qui les obligent à accorder des droits très importants aux étrangers qui souhaitent s’installer dans l’UE. D’après Paul Collier (Exodus. How Migration Is Changing Our World, Oxford University Press, 2013), les standards d’après lesquels les Cours européennes jugent qu’on peut renvoyer un étranger contre sa volonté sont trop élevés (« insulting high »). Seuls 4 sur les 54 pays africains correspondraient à ces standards.

UNE SEULE MARGE DE MANOEUVRE

La « politique migratoire » reposant sur des droits, la seule marge de manoeuvre dont les États disposent encore, lorsqu’ils souhaitent réduire les entrées d’étrangers, est de poser des conditions plus drastiques à l’exercice de ces droits, au risque de se faire désavouer par la CEDH ou par la CJU, ce qui est arrivé à plusieurs reprises aux Pays-Bas. Par ailleurs, la politique d’élargissement de l’UE a provoqué des flux intra-européens, d’une ampleur non souhaitée par certains pays. C’est le cas du Royaume-Uni qui cherche à revenir sur la liberté de circulation. David Cameron, qui s’était engagé à réduire à quelques dizaines de milliers le solde migratoire, a dû faire face à un rebond dû en grande partie aux flux en provenance de l’UE. On a vu aussi la Suisse revenir par référendum sur la libre circulation à laquelle elle s’était obligée en entrant dans l’espace Schengen en 2008. Par ailleurs, l’UE mène une politique de voisinage, et notamment une politique d’extension de l’exemption de visas. C’est déjà fait pour la Macédoine, le Monténégro, l’Albanie et la Bosnie. Des négociations sont en cours avec la Turquie.

Les États qui souhaitent retrouver de réelles marges de manoeuvre n’auront d’autre recours que de renégocier les abandons de souveraineté auxquels ils ont consenti et les diverses conventions qui leur ont lié les mains ou de peser collectivement sur les instances européennes pour qu’elles changent de politique. Ce n’est pas gagné. En effet, au vu des projections démographiques d’Eurostat, ces instances voient dans l’immigration le salut de l’UE et le leur. Si les États européens y répugnent, qu’ils s’en expliquent et cessent de faire croire à leurs citoyens qu’ils exercent encore des prérogatives en ce domaine, qui plus est pour leur bonheur !

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