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Europe : une union bancaire qui n’en a que le nom.

Par Martine Orange

Dimanche 5 janvier 2014 // L’Europe

Ce devait être une des grandes avancées de l’Europe : les pays de la zone euro allaient mettre en place des mécanismes communs de contrôle et de sauvetage de leur système bancaire. Au bout du compte, un compromis bancal et compliqué, aux allures d’usine à gaz.

« Un moment historique pour l’union bancaire », « un moment très important pour l’histoire de l’Europe », « le meilleur compromis possible ». À l’issue d’un marathon interminable comme les dirigeants européens les affectionnent, les ministres des finances n’en finissaient pas, jeudi 19 décembre, de se féliciter : ils avaient abouti à temps avant le Conseil européen à boucler un texte sur l’union bancaire en Europe. Les chefs de gouvernement n’ont plus qu’à le signer.

À entendre certains commentateurs, ce texte est aussi important pour la construction européenne que la monnaie unique. Un grand pas vers le fédéralisme est en train d’être franchi, expliquent-ils. Ayant pour objectif de tirer les leçons de la crise, ce projet est censé instaurer des mécanismes uniques en cas de crise bancaire, afin de ne plus faire appel aux contribuables et en cherchant à préserver les économies des États membres.

Au moment où les opinions publiques se détournent de plus en plus de l’Europe, voire la rejettent complètement, il n’est pas sûr que ce nouveau texte les réconcilie avec l’Union européenne. Au terme d’interminables heures de discussion, pour débattre des modes de décision, des droits de vote, des moyens financiers, les ministres européens ont accouché au forceps d’un texte de compromis de 167 pages, compliqué et technique à l’extrême. Un grand cru bruxellois ! 

Le texte entend poser une architecture cohérente pour une union bancaire encore en devenir. Mais l’édifice est-il de taille à protéger l’Europe en cas de nouvelles catastrophes bancaires, et à briser la loi du too big to fail (trop gros pour faire faillite), qui permet aux banques d’exercer un chantage continu sur les États ? « Il est impossible de répondre à cette question. Ce n’est qu’à l’épreuve de la crise que l’on peut juger de la solidité d’un dispositif. Pour l’instant, ce que l’on peut dire est que l’union bancaire est un projet ambitieux plus facile à invoquer qu’à réaliser », dit Nicolas Véron, économiste chercheur à l’institut Bruguel et à l’institut Peterson. « C’est la seule question qui vaille mais il n’est pas possible d’y répondre. On est juste en train de prendre le début des mesures nécessaires, que beaucoup de monde appelait de ses vœux depuis le début de la crise. Mais le processus est loin d’être achevé », renchérit Thierry Philipponnat, secrétaire général de Finance Watch. Tentative de décryptage.

Un contrôle unique pour les banques européennes.

Pour tous les observateurs, c’est la grande avancée de ce projet d’union bancaire. Le principe avait été arrêté lors du conseil de juin 2012 et va entrer en œuvre à partir de 2014. À compter du 1er janvier, c’est la Banque centrale européenne (BCE) qui va avoir la responsabilité directe de contrôler les banques européennes et d’estimer leur bonne santé. Dans un premier temps, il a été prévu de placer sous son contrôle direct les 130 banques européennes transnationales et 130 autres grandes banques. Ce total de 260 établissements bancaires représente entre 85 et 90 % des actifs bancaires européens.

La Banque centrale européenne s’est dotée d’une équipe fournie qui continuera, malgré tout, à travailler avec les régulateurs nationaux. Danièle Nouy, jusqu’alors secrétaire générale de l’autorité de contrôle prudentiel en France, a été nommée présidente de cette nouvelle autorité le 16 décembre. « Cette supervision unique constitue une vraie avancée. C’est un système cohérent, professionnel, avec de bons objectifs, même si la tâche est immense », souligne Thierry Philipponnat.

Dès le début de l’année prochaine, les équipes de la BCE doivent commencer à examiner les bilans bancaires, estimer leur solidité, évaluer leurs besoins de recapitalisation. Dans une approche graduelle de l’union bancaire, l’Allemagne, soutenue par les pays de l’Europe du Nord, notamment les Pays-Bas et la Finlande, fait de cette étape un préalable à toute avancée ultérieure. Pour Berlin, chaque pays doit faire le ménage dans ses banques et assumer les erreurs du passé avant d’aller plus avant. Pour cela, il est impératif d’avoir un état des lieux précis de chaque banque.

Les précédentes évaluations ont laissé un souvenir cuisant : la banque irlandaise Anglo-Irish bank avait notamment passé haut la main l’épreuve trois semaines avant de faire faillite ! Les tests de résistance sont censés être beaucoup plus rigoureux à l’avenir. Alors que de nombreux établissements bancaires en Italie, en Espagne mais peut-être aussi en France sont jugés très fragiles, la BCE pourrait exiger des recapitalisations importantes. On parle en dizaines de milliards d’euros.

Déjà, des gouvernements ont commencé des manœuvres d’approche pour demander aux responsables de la BCE d’être compréhensifs à l’égard de leurs banques, en assouplissant certains critères afin de ne pas les exposer encore plus. « On n’en parle pas beaucoup par rapport au mécanisme unique de résolution. Mais c’est sans doute l’étape la plus importante dans ce qui se met en place. Ce sera un véritable test pour l’union bancaire. On pourra alors jauger si les États ont vraiment renoncé au pouvoir sur leurs banques. Ce sera aussi un test d’indépendance pour la Banque centrale », insiste Nicolas Véron.

Ces tests de résistance, toutefois, ne peuvent tout résoudre. S’ils peuvent permettre d’apprécier la solidité des établissements un par un, ils ne prennent pas en compte l’extraordinaire interdépendance du système bancaire. Quand la banque américaine Lehman Brothers a fait faillite, elle avait un niveau de fonds propres correspondant à 11,5 % de son bilan. Mais la multiplicité de ses engagements et de ses contreparties ne permettait pas d’évaluer réellement ses risques. Une perte de confiance a suffi pour la mettre à terre en quelques jours. Les États ayant refusé les uns après les autres d’engager la séparation entre banques de détail et banques d’investissement, ce qui aurait au moins apporté une réponse partielle, le problème n’est pas près d’être résolu.

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