Décentralisation, les raisons d’un blocage.

Lundi 14 avril 2014 // La France

Les prochaines élections municipales seront-elles les dernières dans le format actuel ? La question se pose à l’heure des projets de décentralisation et des tentatives de fédéralisation de l’Europe. Coup de projecteur sur le chamboulement en cours du maillage administratif et électoral Français.

Les élections municipales ont vu la catastrophique débâcle des socialistes. Les électeurs peuvent voir leurs élus sur les marchés ou dans les commerces, leur parler, leur faire des doléances. Une proximité dont ils risqueraient de perdre l’habitude. En France, la commune représente le socle de la démocratie et la base des entités administratives. Il en existe plus de 36 000, dont 85% sont habitées par moins de 2 000 habitants. Un sondage effectué l’an dernier par l’institut LH2 montrait que 75% des Français avaient confiance en leurs maires, contre la moitié pour les membres des conseils régionaux et un tiers seulement pour les ministres du gouvernement.

Pourtant, le pouvoir des maires est considérablement limité, et la commune est au seuil d’un chamboulement dans le double mouvement en cours de décentralisation et de tentative de fédéralisation de l’Europe. Le territoire administratif issu de la Révolution pourrait bientôt être bouleversé, et la démocratie française avec.

LES FRANÇAIS PLÉBISCITENT LEURS MAIRES

Quel citoyen peut aujourd’hui distinguer la répartition des pouvoirs en France ? Communes, agglomérations de communes, départements, régions, qu’encadrent et supervisent sous-préfectures, au-dessus préfets de régions... Toutes ces entités instituées par l’État central sont théoriquement autonomes et disposent de la personnalité morale. Que gèrent-elles ? À qui s’adresser en cas de problème ? Qui est responsable ? Ces questions essentielles dans une démocratie constituent un point d’achoppement majeur pour la population française. À défaut de réponse, elle se tourne massivement vers ses élus municipaux pour la moindre doléance. « La commune est le seul lieu de la démocratie de proximité », affirme Serge Lecomte, qui fut longtemps maire du Grand-Lucé dans la Sarthe (2000 habitants). Elle constitue « le tissu ancien de notre communauté nationale et le cadre de base des liens familiaux, sociaux, professionnels et communautaires », souligne le Cercle Vauban, groupe de réflexion qui a mené une étude concise sur le maillage administratif français. Les mairies sont ainsi débordées par les demandes diverses. « Aujourd’hui, les habitants s’adressent aux maires pour tout, or les maires ne sont pas responsables de tout », affirme Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France. Et les mairies ont déjà fort à faire : l’intendance des écoles primaires, la gestion des eaux, une partie des centres culturels tels les bibliothèques, sont de leur ressort. L’aménagement urbain également. « On peut refaire un pays quand on est maire », affirme Serge Lecomte. Grâce à une proximité sans commune mesure comparée aux échelons régional ou national, les habitants et les associations locales peuvent aussi orienter ou empêcher certains projets. À Paris, le programme de construction de l’énorme tour Triangle, porté par la municipalité, pourrait ainsi être arrêté à cause de la pression des riverains.

Si la contiguïté de la commune donne au maire un pouvoir important, même éventuellement de police, celui-ci exerce peu de responsabilités majeures. C’est surtout les tâches administratives et organisationnelles qui sont déléguées au niveau local, qu’il soit municipal, départemental ou régional. Des domaines aussi variés et adaptables que les programmes éducatifs ou le choix des enseignants, les modes de scrutin ou les grands projets d’aménagement du territoire sont également décidés ou co-dirigés à Paris. Dans la suite logique, les administrations locales sont largement dépendantes de l’État pour leurs financements. Certes, les communes (et en moindre mesure les départements) prélèvent les taxes foncières et d’habitation (ainsi qu’une myriade de petits prélèvements obligatoires dont la taxe sur les ordures ménagères est la plus importante), mais leurs budgets sont complétés - voire structurés - par les dotations de l’État. Ces dernières sont décidées chaque année selon la taille des communes, leurs projets d’aménagement et... l’intimité avec le parti au pouvoir. « On ne peut vivre sans les aides de l’État, souligne Serge Lecomte. À défaut, il faudrait augmenter les impôts locaux à un niveau beaucoup trop élevé. Un maire doit constamment aller chercher des subventions auprès du département, de la région, de l’État bien-sûr, mais aussi de l’Union européenne ». Pour un village rural délaissé, la réserve parlementaire du député local peut également sauver les meubles.

LE POUVOIR LIMITÉ DES COMMUNES

S’adapter aux territoires et redonner du pouvoir aux collectivités locales est une antienne vieille comme la République. Si la Révolution avait arbitrairement mis à plat les strates administratives du pays et considérablement centralisé les décisions politiques, des idées destinées à redonner de l’air aux territoires avaient déjà été avancées dans la première moitié du XXe siècle. En 1947, le livre-choc du géographe Jean-François Gravier dénonçait « Paris et le désert français ». Vingt ans plus tard, De Gaulle proposait par référendum une relative régionalisation du pays, et, au début des années quatre-vingt, Mitterrand initiait le premier volet de la décentralisation en donnant la personnalité morale aux entités administratives locales. Officiellement, le but était de renforcer la démocratie de proximité en transférant davantage de prérogatives. Cependant, « tout ce qui a été fait depuis les lois Deferre de 1983 sont de la déconcentration plus que de la décentralisation », tempère Jean-Loup Metton, maire de Montrouge, une ville limitrophe de Paris : « Il ne nous a pas été donné plus de compétences mais la gestion de services assurés jusque-là par l’État ». Et les recettes qui les accompagnaient n’ont pas toujours été transférées. Ainsi, les départements sont aujourd’hui au bord de l’asphyxie financière après avoir été sommé par le gouvernement Raffarin de distribuer des allocations telles que le revenu de solidarité active (RSA) sans recevoir les revenus correspondants...

Démocratie de proximité ? La multiplication des strates administratives issue de la décentralisation (comme les intercommunalités ou les régions) n’a pas permis un meilleur contrôle des politiques publiques ou une adaptation locale. D’une part, le nombre d’élus sur le territoire national a flambé : on en compte aujourd’hui près de 600 000 ! D’autre part, les dépenses ont filé de manière incontrôlable. Dans ses très détaillées Enquêtes du contribuable, l’association Contribuables Associés pointait du doigt la forte hausse des budgets des intercommunalités et des régions. Enfin, les politiques locales peuvent ne pas coller aux envies de la population, car elles sont imposées ou interdites par, l’État central. La mairie de Magnac, en Charente, décide de voter une subvention pour l’achat de petites bombes lacrymogène destinées à ses habitants suite à une violente agression commise dans la commune ? Le Préfet estime que l’initiative sort des prérogatives du maire. Des familles françaises repeuplent certains départements ruraux pour fuir la vie parisienne ? Elles sont rattrapées par les lois SRU de 2000 et Duflot de 2013 destinées à promouvoir la « mixité sociale », qui impose aux municipalités de pourvoir jusqu’à 25% de logements sociaux.

DES RÉFORMES AU FORCEPS

Dans le mouvement dit de décentralisation, un nombre important de réformes qui touchent directement à la démocratie locale ont été passées au forceps par les gouvernements successifs. C’est, sous le quinquennat Sarkozy, la loi sur les intercommunalités, qui autorisait les préfets à forcer la création d’agglomérations de communes. Un évènement qui a coûté à la précédente majorité la perte du Sénat. La chambre haute du Parlement a bien changé. Parce qu’ils sont désormais élus non plus seulement par les maires - représentatifs pour la plupart du tissu socio-économique français - mais par l’ensemble des conseillers territoriaux (soit en tout près de 150 000 personnes), les sénateurs représentent de moins en moins le « pays réel » et de plus en plus les machines partisanes nécessaires à leur élection. L’éloignement entre le pouvoir central et les maires est mis en relief par la récente réforme du scrutin municipal, sur lequel ils n’ont pas de prise.

UNE ASPIRATION DES POUVOIRS ?

Les projets de décentralisation pâtissent-ils d’un défaut d’achèvement ou sont-ils, au contraire, allés trop loin ? Le gouvernement actuel veut intensifier le mouvement. Son nouveau projet de loi - qui a reçu l’aval du Conseil constitutionnel, début février prévoit la création de grandes métropoles administratives qui recouvriraient les prérogatives actuelles des communes. Lyon, Marseille et d’autres villes de province seraient concernées au même titre que Paris. En revanche, il ne donnerait pas à la nouvelle entité davantage de compétences que celles déjà exercées aujourd’hui par les communes et les départements. Une logique similaire guide les projets de fusions des communes en intercommunalités, lesquelles géreraient seules les plans locaux d’urbanisme et pourraient à terme devenir le nouveau terrain électoral « local ». Enfin, la question de la suppression des départements et la fusion de certaines régions est mise sur la table ; elle s’inscrit dans le cadre de la régionalisation de l’Europe planifiée à Bruxelles il y a deux décennies déjà.

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